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阐释轨道交通BOT项目风险管理

导读:道交通领域,北京、深圳和杭州等多个城市都尝试以BOT模式推进城市轨道交通项目的进程。目前,国内也有多个城市轨道交通项目在尝试采用BOT特许经营方式进行开工建设?! ⊥ü┦鹛匦砭?,政府授予社会投资人或项目公司经营权,并同时在协议约定的BOT项目实施期间承担相应责任和风险。虽然轨道交通BOT项目能解决政府的一次
摘要 政府采取轨道交通特许经营方式旨在培养轨道交通项目的社会投资主体,推动轨道交通项目的快速发展。轨道交通BOT项目需捆绑轨道沿线土地才能实现投资回收和运营补亏,比较复杂,风险较大。政府需进行风险识别和形成应对措施,以确保项目成功实施。
  关键词 轨道交通 BOT 风险识别 风险应对
  Abstract: Government takes rail transit franchise to develop the social investment entities of rail transit project, and promote the rapid development of rail transit project. Land along the rail transport bundled with BOT project of rail transit aims to achieve return on investment and cover operating losses, is more complex and higher risk. Government needs to conduct risk identification and takes risk control measures to ensure the successful implementation of the project.
  Key words: Rail transit; BOT; Risk identification; Risk control
  2095-2104(2013)
  1引言
  受计划经济体制的影响,我国政府长期以来一直是轨道交通项目的投资主体,包办轨道交通项目的建设和运营。然而,随着社会的不断进步和人民群众日益增长的物质文化生活的需要,政府承揽轨道交通项目的弊端越来越明显,主要表现在:1)政府财政负担重;2)政企不分开,无法发挥企业在基础设施建设中的主导作用;3)限制民间资本和社会投资人进入轨道交通项目领域,不利于社会投资主体的发展和壮大;4)轨道交通项目发展滞后,影响经济社会发展和人民群众的满意度。为推动政府职能转变,推动政企分开以及引导社会投资主体进入轨道交通领域,北京、深圳和杭州等多个城市都尝试以BOT模式推进城市轨道交通项目的进程。目前,国内也有多个城市轨道交通项目在尝试采用BOT特许经营方式进行开工建设。
  通过签署特许经营协议,政府授予社会投资人或项目公司经营权,并同时在协议约定的BOT项目实施期间承担相应责任和风险。虽然轨道交通BOT项目能解决政府的一次性投资大的难题,但融资成本高,不确定因素多,风险大,需艰苦、漫长的谈判,难以满足工期要求,且城市轨道交通沿线的资源开发、利益分配、系统接口等存在难以协调的状况;而项目公司一旦设立后,政府和项目公司利益存在一定捆绑,在做决策时容易“被挟持”;此外,引入社会投资者也可能破坏一个城市原有的建设、经济、社会、环境的生态平衡。因而,政府或相关主管部门将会在BOT项目开发周期和实施周期中,即招商阶段、设立项目公司及融资阶段、建设阶段、运营阶段、移交阶段面对各种复杂风险和挑战。为确保对轨道交通BOT项目风险进行有效管理及保证BOT项目顺利实施,政府或相关主管部门需进行风险识别,在签署特许经营协议前形成风险应对措施以防范于未然。
  2概念与程序
  BOT,是Build-Operate-Transfer的缩写,即建设—运营—移交,是政府通过特许经营权协议,授权外国投资者或社会投资者进行项目(主要是基础设施和自然资源开发)的融资、设计、建设、经营和维护,在规定的期限内(通常10~30年)内向该项目的使用者收取费用,由此回收项目的投资、经营和更新维护等成本,并获得合理的回报,特许期满时,将项目移交(通常为免费)给政府的项目实施方式。由于轨道交通属于政府补贴的公益事业,盈利能力弱,为保证轨道交通项目能吸引社会投资人的参与,轨道交通BOT项目往往还要捆绑轨道沿线土地,这就意味着轨道交通BOT项目比传统BOT项目更为复杂。轨道交通BOT项目基本合约结构如下(见图1-1):
  
  
  图1-1轨道交通BOT项目基本合约结构
  实施程序上,轨道交通特许经营项目的实施遵从市政公用事业特许经营项目程序,即经过前期预可行性研究阶段、项目立项审批阶段、特许经营项目审批阶段、招标(或招商)阶段、设立项目公司及项目融资阶段、建设阶段、运营阶段、移交阶段。轨道交通BOT项目开发周期从批准立项后,需经历组建招标(或招商)委员会和办公室、资格预审、招标准备、投标准备、评标与决标、合同谈判、签署特许经营协议等,一般耗时2~3年。
  3风险识别
  风险识别即指出研究对象所面对的重要风险是什么。经过风险识别可知轨道交通BOT项目风险主要如下:
  3.1 政策法律风险
  政策法律风险是指因国家产业政策、法律法规以及财政、税收政策等的变化而导致的风险。由于轨道交通BOT项目持续时间长,可达30年以上,期间不可避开会涉及到国家对轨道交通产业政策调整、《市政公用事业特许经营管理办法》等相关法律法规的变更以及关于轨道交通产业的财税政策调整。
  3.2 成本风险
  成本风险是指由于设计、施工责任和不可抗力因素、运营阶段管控不足而导致的成本超支。
  3.3 不可抗力风险
  不可抗力风险是指由于恶劣天气理由、战争、恐怖活动等不可预见或不可预见因素给项目带来损失或失败的风险。
  3.4 运营收入风险
  运营收入风险是指轨道交通项目投入运营后,其产品或服务的销售情况受外部市场环境、产品的定位、行业竞争力以及管理者的营销策略和营销能力的影响,存在着销售收入达不到期望值的风险。运营收入来自票务收入、物业开发收入、广通商收入、文化产品开发收入等。在运营收入无法达到预期的时候,政府将不得不加大对项目的补贴力度。
  3.5 工期风险
  工期风险是指因设计、施工及不可抗力理由导致工程进度滞后并影响到轨道交通BOT项目风险管理由专注258电影频道与职称论文的http://www.dengshilin.cn提供,转载请保留 .轨道交通项目按期完工投入运营的风险。
  3.6 质量安全风险
  质量安全风险是指由于设计上的缺陷、材料供应商提供不合格材料、承建商偷工减料、监理人员不负责任、施工人员违章作业、自然环境因素等理由导致轨道交通项目质量安全事故。
  3.7 信用风险
  信用风险是指项目的参与者(包括项目公司、供应商、房地产开发商、工程承包商、运营维护商等)资信的不利变化带来的风险。
  3.8 金融风险
  金融风险是指由于金融市场的变化对项目产生的风险。金融风险具体包括利率风险、汇率风险等。利率变化、汇率变化属于政府行为。因此,金融风险应由政府承担。
  3.9 决策风险
  决策风险是指在决策活动中,由于主、客体等多种不确定因素的存在,而导致决策活动不能达到预期目的的可能性及其后果。导致决策风险的因素有客观方面的因素,也有主观方面的因素??凸垡蛩厝缧畔⒉怀浞植豢稍ぶ囊蛩胤⑸?,决策机制不健全等,主观因素如决策者的能力不足、受情绪、成见影响导致判断失误。随着决策机制的不断发展与完善,客观因素在决策风险中所占的比重将越来越小,而主观方面因素将越来越重要。
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